¿Cuál es el rol de la comunicación en los procesos de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas y planes de desarrollo? Para abordar esta cuestión proponemos una primera hipótesis: los escenarios, procesos y capacidades de comunicación contribuyen a consolidar la participación de los diversos actores clave en los procesos de toma de decisiones, en relación con lo público.
Comencemos nuestro análisis por lo que denominaremos toma de decisiones en relación con lo público. Los procesos modernos de toma de decisiones sobre lo público se han concebido como procesos esencialmente técnicos, razón por la cual la formulación de políticas y planes se ha delegado a los expertos. Para su formulación, estos expertos elaboran diagnósticos que enfatizan básicamente, las variables socioeconómicas tradicionalmente utilizadas para definir la pobreza y el desarrollo; el ejercicio consiste entonces, en hacer una mirada de las carencias. Y en consecuencia, las políticas y planes se convierten en un listado de acciones orientadas a suplir esas carencias, técnicamente identificadas por el consultor.
Sin embargo, nuevas aproximaciones al proceso de toma de decisiones sobre lo público hablan más bien, de construir una visión o visiones propias del futuro de cada sociedad y partir de ellas para ordenar acciones que conduzcan, no sólo a superar las carencias, sino a encontrarse con el sueño de sociedad que se quiere construir. Esta perspectiva plantea retos, pues las visiones de futuro de una sociedad no pueden ser construidas o diagnosticadas por un técnico experto. Los sueños individuales de futuro solamente pueden ser construidos por los sujetos; y los sueños colectivos de futuro solo pueden ser construidos por esos sujetos en procesos de interacción como sociedad, es decir, a partir de escenarios y procesos comunicativos.
La planeación entonces, deja de ser meramente técnica y se convierte en un proceso básicamente político. Una dinámica que implica la interacción, la información, la deliberación, la construcción de consensos y disensos, así como la generación, seguimiento y evaluación de compromisos de acción. Este es el fundamento central de la planeación participativa, que se constituye no como una opción, sino como una necesidad básica para las dinámicas de toma de decisiones sobre lo público. Desde esta perspectiva, los diagnósticos se convierten en consensos sobre las limitaciones y potencialidades que una sociedad tiene para construir su sueño; y a la vez, se incorporan nuevas variables y categorías al proceso de definición de una sociedad, que superando la relación pobreza-desarrollo, incluyen la capacidad de construir autonomía, libertad, reconocimiento e identidad como sociedad.
Surge entonces la pregunta: ¿quiénes son los actores clave en la toma de decisiones sobre lo público y cómo involucrarlos en el proceso?
Hablemos en primera instancia, de los actores académicos. Son ellos los responsables de la técnica y el conocimiento, por supuesto estratégicos para la toma de decisiones, ya que posibilitan el insumo de información y evidencias y las metodologías que orientan los procesos de investigación diagnóstica y evaluativa. Sin embargo, ¿son los actores académicos y los procesos de generación de conocimiento verdaderos interlocutores sociales de la ciencia? Generalmente, no. No siempre esta academia tiene la capacidad de dialogar con la sociedad sobre la cual produce conocimiento, en una relación de inter-sección y mutuo aprendizaje; con una producción de conocimientos orientada a la inserción social y con un reconocimiento a su vez, de los conocimientos y las dinámicas de la sociedad.
Están también, los actores del poder burocrático, ésto es, aquellos que la dinámica orgánica de la sociedad designa para tomar decisiones sobre lo público en diferentes instancias del estado. ¿Están ellos en capacidad de tomar aquellas decisiones que incluyen los diversos intereses de la sociedad? Supongamos que en ellos prime la racionalidad técnica por encima de los intereses privados, que en muchos casos se privilegian al momento de formular políticas o planes públicos; aún así, su modelo racional de toma de decisiones podría criticarse, en tanto las decisiones más racionales no siempre son las más convenientes para la población beneficiaria. El poder burocrático enfrenta problemas como la dificultad para identificar necesidades de información; la asincronía entre tiempos de la investigación y tiempos políticos; la creencia de los políticos de que los investigadores no responden sus preguntas; la falta de consideración por parte de los políticos, del alcance de las tecnologías y las reacciones del público.
Igualmente forman parte de este proceso, los medios de comunicación masiva, en cuanto contribuyen con la difusión del conocimiento social y la configuración de imaginarios y percepciones sociales. Sin embargo, ¿incluyen los medios en sus agendas los intereses y perspectivas de los diferentes actores? Los observatorios reportan grandes desequilibrios en la información de los medios sobre y desde los diversos actores, ya que privilegia en la mayoría de los casos, a los actores políticos y económicos. Se plantean entonces preguntas como: ¿es siempre ésta una situación intencional consecuencia de las directrices de los medios? ¿hace parte de los hábitos de periodistas y comunicadores en el proceso de producción de comunicación? Según la teoría de la Agenda Setting, una vez los medios posicionan los temas de su agenda en la agenda pública, se producen presiones para que estos temas hagan parte de la agenda de gobierno y se generen políticas y programas en tal sentido. Pero ¿qué posibilidades reales existen de ampliar el rango de participación de la academia y de otros actores como los movimientos sociales en la agenda de los medios?
Y finalmente, está lo que podría denominarse como la sociedad, entendida como conjunto de organizaciones y personas con unos valores, unas culturas y un territorio compartidos. Alrededor de ella podrían formularse preguntas como las siguientes: ¿Hasta qué punto la estructura del estado permite o estimula la participación de la población en la formulación de las políticas públicas? ¿Cuáles son las creencias y actitudes de la población acerca de la política y el gobierno? ¿Hasta qué punto las actitudes afectan la participación de la población en la formulación de políticas públicas? ¿Cuáles son las capacidades comunicacionales de la población para acceder y usar la información y el conocimiento para la toma de decisiones?
Es importante destacar también, cómo los procesos en los cuáles se construyen consensos y decisiones de carácter plural, incorporan asimetrías inherentes a todo proceso de negociación, es decir, situaciones en las que los actores que los constituyen, no gozan de las mismas condiciones y capacidades para participar e influir de manera efectiva en las decisiones. Esto es, capacidad para construir su punto de vista, hacerlo escuchar, hacerlo reconocer y validarlo en las decisiones. Estas asimetrías pueden expresarse en la voluntad de participar, en el conocimiento de las reglas de juego, en la valoración del conocimiento, en la información, en la capacidad de negociación, en el locus de control o percepción de la propia capacidad de influir en las decisiones, en las relaciones de poder, entre otras.
Es precisamente este panorama el que evidencia la necesidad de consolidar la participación de los diferentes actores clave en los procesos de toma de decisiones, de tal forma que éstas se puedan fortalecer con la inclusión de diferentes miradas.
Pero, ¿qué se entiende entonces por participación? La literatura coincide en que existen diferentes niveles de participación: la información, que implica el acceso de los diferentes actores a la información básica sobre los programas y políticas; la consulta, que les permite opinar y expresar opiniones o datos sobre los problemas relacionados con las temáticas; la iniciativa, que consiste en la formulación de sugerencias por parte de los agentes participantes, destinadas a resolver problemas o situaciones específicas; la negociación y concertación, o el acuerdo de dos o más actores de ámbitos iguales o diferentes, que definen la solución más conveniente para un problema y los medios para ejecutarla; y la co-gestión, entendida como manejo de un conjunto de recursos de muy diversa índole, destinado a ejecutar las acciones necesarias para obtener un resultado final. Es importante tener en cuenta que estos últimos dos niveles implican la incidencia en la toma de decisiones y la movilización ciudadana.
Es en esta perspectiva del fortalecimiento y consolidación de la participación donde aparece con mayor importancia, el rol de la comunicación. Entendida ésta no solamente como el proceso de generación o intercambio de información entre gobernantes y gobernados, sino como un proceso de construcción colectiva de sentidos y significaciones en relación con varios aspectos: el futuro, las limitaciones y potencialidades para construirlo, las políticas necesarias para orientar la acción, las acciones específicas a desarrollar por parte de los diferentes actores clave, la forma y el sentido de la evaluación y sobre el rol que cada uno de los actores debe jugar.
Para que la participación sea posible, se requiere entonces, generar escenarios, procesos y capacidades de comunicación adecuados. Cuando hablamos de escenarios y procesos hacemos referencia a la necesidad de repensar los previstos en las dinámicas de planeación y crear otros desde la perspectiva comunicacional, que garanticen efectivamente, la visibilidad de los intereses de diversos actores y las condiciones más equitativas posibles, para que todos puedan incidir en las decisiones. Para ello es importante a su vez, la generación de capacidades comunicacionales en los diversos actores, de manera que se puedan superar las asimetrías descritas anteriormente. Estas capacidades comunicacionales estarían orientadas a los diferentes niveles de participación y podrían ser, entre otras: capacidades para el acceso, uso, producción y socialización de información; capacidades para la elaboración de un punto de vista propio con suficiente solidez para aportar cuando se es consultado; capacidades para la argumentación y des-argumentación en los procesos de deliberación; capacidades para la construcción de consensos; y capacidades para asumir compromisos y realizar seguimiento a los mismos en un nivel de co-responsabilidad.
Estas capacidades comunicacionales posibilitarían entonces, no sólo la generación de herramientas para que los diferentes actores construyan sus propias apuestas, sino la capacidad de concertar con otros sueños colectivos de sociedad, las políticas y acciones que les permitan avanzar y los compromisos que posibiliten el seguimiento y evaluación de los avances. Es este uno de los campos en el cual es evidente la contribución de la comunicación para el cambio social.
Fuente: Son de Tambora nº 133
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